新中国成立以来烟草行业改革发展综述之五
鞠训科
2019年09月24日
一把利剑
新中国成立以来烟草行业改革发展综述之五
鞠训科
2019年09月24日
2019年8月，夏末初秋时节。
云南省宣威市热水镇营沟村烟农付顺昌，将自家所种的烤烟送到了烟叶收购站。“按合同种烟、按约定交烟”成为烟农们的一种共识。
江苏中烟工业有限责任公司南京卷烟厂卷包车间挡车工俞优敏，目送一件件卷烟通过“一号工程”完成打码。“严格计划管理、规范‘两打三扫’”是卷烟工商企业的“规定动作”。
山东省济南市历下区零售户王超，领到了到期换发的烟草专卖零售许可证。“无证经营风险大、执证卖烟才安心”是零售户们常挂在嘴边的实在话。
从烟田到车间再到柜台，从新中国成立到改革开放再到新世纪，从“大盖帽”打假到“大头鞋”缉私直至“大数据”监管……尽管时空有变、方式各异，但有一项工作一直深度参与烟草行业运行，发挥着重要保障作用，这就是烟草专卖管理。
自1981年国务院决定对烟草实行国家专营以来，烟草专卖管理工作始终聚焦巩固和完善烟草专卖制度，坚持依法行政、依法管理，着力抓好专卖内管、市场监管、打假打私等工作，有力地维护了国家利益和消费者利益，为烟草行业乃至国家经济持续健康发展作出了积极贡献。
铸剑，以完备之法度
1915年5月，北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行简章》，明确要对烟酒实行“公卖”。这是中国最早的烟草专卖制度，烟草专卖管理也崭露头角。由于当时军阀割据、政令不通，“烟酒公卖”并不成功。
新中国成立之初，新的烟草专卖制度开始酝酿，1951年，中华人民共和国中央财政部发布《专卖暂行事业条例（草案）》，将卷烟用纸纳入专卖范围。
上世纪70年代末80年代初，关于烟草专卖的一整套理论逐渐成形。彼时，学术界普遍认为，国家必须对烟草行业进行宏观调控、总量控制，尤其要把烟草专卖立法摆上重要日程。随后，烟草专卖体制机制建设逐渐加快。
1981年5月，国务院决定对烟草实行国家专营，现行烟草专卖制度由此发端。
1982年中国烟草总公司成立，1983年国务院发布《烟草专卖条例》，1984年国家烟草专卖局设立，专卖管理工作进入发展快车道。
1991年和1997年，随着《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》先后颁布实施，烟草专卖管理正式走上依法管理的道路。
2005年和2008年，国务院先后下发文件，进一步明确烟草行业“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制和专卖管理工作的体制、机构、职责等，为后续发展提供了有力支撑。
2009年以来，烟草专卖法及其实施条例进行了数次修订，专卖法律法规体系更趋完善。
烟草专卖制度是烟草行业的“尚方宝剑”，做好专卖管理工作是烟草行业的根本职责。以“统一领导、垂直管理、专卖专营”为核心的烟草专卖制度和管理体制在我国逐步完善，烟草专卖管理的“大专卖”模式逐步建立。
“大专卖”着眼于“完全专卖”。在行业层面，实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，对全国烟草行业产供销、人财物、内外贸业务的集中统一管理，通过国家垄断、计划管理、行政许可等手段，履行加强烟草专卖内部管理、烟草专卖生产经营及有关保障、坚持和完善烟草专卖制度的职责。具体到“专卖专营”层面，主要包括三大法定许可制度，即烟草专卖品生产和进出口的法定许可证制度、烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度、烟草专卖品运输的法定准运证制度。
国家以立法的形式确立了烟草行业专卖专营的体制机制。烟草行业要不忘初心、牢记使命，严格按照烟草专卖法律法规要求，坚决做到依法行政、依法管理、依法组织生产经营，确保各项工作始终在法治轨道上运行。
磨砺，以计划为锋刃
《烟草专卖法》开宗明义：“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营。”实行计划管理的关键是总量控制，迈出的关键一步是“清理计划外烟厂”。
纵览70年历史，凡是将“计划管理、总量控制”落实较好时期也是烟草行业发展较快时期。
新中国成立之初，百废待兴，国家对烟草行业（主要是卷烟工业）的管理逐步从分散走向集中，计划管理工作开始起步。这期间，全国卷烟工业布局得到了较好调整，卷烟工业企业从1949年的1249家减少到1957年的110家左右，企业效益明显好转。
但是，从上世纪60年代末开始，各地逐渐出现大量未经国家计划部门批准的小型卷烟厂和雪茄烟厂（以下简称计划外烟厂）。计划外烟厂的出现，使得烟草工业出现管理混乱、盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的严重局面，同时造成了国家税收的大量流失。
从上世纪70年代初开始，烟草行业逐步加大管控力度，通过“关、停、并、转”计划外烟厂等一系列措施调控烟草产销量。到2000年左右，烟草行业在全国清理关停了300多家计划外烟厂，小烟厂过多和无序发展的问题得到有效解决。
2004年，国家局做出新的战略性转变，提出“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的战略部署，卷烟工业企业从此走上以“联合、兼并、重组、整合”为方向的“做大做强”之路，计划管理随之得以加强。这一系列改革举措，有效地推动了优势卷烟工业企业发展壮大，也为后来烟草行业持续十多年的高速发展打下了坚实基础。
“关、停、并、转”只是“非常手段”，加强计划管理还需“持久之功”。
在烟叶种植上，1997年后，合同收购制开始在烟区推行。签订
