政治理论重新发现公共行政

摘要:

政治理论正在重新发现公共行政的庞然大物——庞大的公共服务和监管官僚机构及其无数的雇员和从事政府日常业务的扩展。这篇评论解释了如此可见的东西是如何从视野中消失的，并调查了四个新兴的研究领域。这些涉及公共行政的合法性、与良好公共政策不同的良好政府标准的表述、关于官僚机构的日常运作如何牵连和破坏官僚道德能动性的分析，以及我们应该如何通过看似平庸的行政程序来理解国家并将其概念化。从这组工作中浮现出的是行政官僚机构作为规范性、批判性和概念性调查的对象，与其他两个政府部门，即立法机构和司法机构，相并立的图景。

作者简介:

Bernardo Zacka, Massachusetts Institute of Technology

编译来源:

Zacka, B.(2022). Political Science Rediscovers Public Administration. Annual Review of Political Science, 25, 21-42.

本文作者：Bernardo Zacka

要想重新发现某样东西，它必须首先被遗忘。在学术学科围绕其研究对象走过的缓慢而曲折的道路上，最初的遗忘有时比随后的重新发现更有趣。例如，在20世纪70年代，致力于研究构建共同生活的制度的政治科学发现自己偶然遇到了一个老熟人——国家(Evans et al. 1985)。半个世纪后，这是政治理论的转折，这是一个致力于审查权力的正当性和行使的领域，重新认识公共行政的庞然大物——庞大的监管和公共服务官僚机构及其管理政府日常事务的无数雇员和延伸。

这些官僚机构构成行政部门的稳定核心。他们主要由非选举产生的官员组成，他们作为选举产生的政治家留在原地，他们任命的人来来去去。这些官员中，有一部分是政府雇员，组成永久公务员队伍;其他人是属于私人组织的承包商。我在这篇评论中的目的是解释如此显而易见的东西是如何从人们的视野中消失的，并调查政治理论中一个蓬勃发展的主体，这些主体渴望将行政官僚机构从政府的两个分支——立法机构和司法机构——的阴影中剥离出来，这两个分支在很大程度上垄断了政治理论家的注意力。

当疫情袭击我们时，大多数人都向监管机构和公共服务机构寻求信息、建议和安慰。正是由于他们的专业知识、专门知识和执行能力，我们许多人才把我们身体的健康、我们经济的保存以及加速疫苗研发人员工作的艰巨使命托付给他们，同时以前所未有的时间改变根深蒂固的社会行为。世界各地的街道和阳台上，人们排起长队，对一线的公共服务工作者(其中许多是政府雇员或承包商)的工作表示赞赏，这是对这些工作者和他们所属的组织每天在聚光灯下付出努力的一种罕见的认可。

这是一个庞大而可靠的劳动力，群众通常认为这是理所当然的，只有当它失败时才会注意到它，就像基础设施一样。在公共管理成为一个独立的学术领域，有自己的学校和项目之前，它在政治科学学科中占据了中心位置。像边沁和黑格尔这样的权威人物，以及受到黑格尔启发的美国进步人士，对国家的行政机构投入了相当多的精力。鉴于这一传统，令人惊讶的是，当代政治理论家关于这一话题的文章是如此之少，他们在多大程度上仍然专注于行政权力的危险繁文缛节、技术官僚主义的幽灵、无人统治、理性的铁笼、寡头政治的铁律，以及将社会控制扩大到以前无法想象的规模的能力。

根据 Thompson (2005, p. 52) 的说法，曾经有一段时间，政治理论家“理解官僚的作用就像霍布斯解释公共部长的作用一样：它们类似于‘神经和肌腱自然地移动身体的几个肢体。’因为神经和肌腱……不会自己发起任何动作，政治理论可以放心地忽略它们。”根据这一支持官僚责任合规模式的观点，官僚机构本质上是制定立法授权的工具。当选的政治家进行规范性审议，以决定追求哪些目标；管理员运用技术上的自由裁量权来寻找实现这些目标的最佳方法。通过立法机构的中介，这有效地使公民坐在驾驶座上（Christiano 2005）。

当前非理想条件下的批评和改革分散了人们对真正重要的事情的注意力，因为它“将注意力更多地集中在官僚是否遵循规定的程序，而不是他们是否做出适当的实质性判断”（Thompson 2005，p.55）。有人可能会更进一步，认为合规模型的问题并不局限于非理想条件，因为它们会在任何可想象的世界中持续存在。问题的核心是，合规模式的前提是理解立法机构和行政机构之间的分工，这实际上是不可行的。因此，在向行政机构提供规范性指导时，该模式保持沉默，因为行政机构别无选择，只能解决如何设定目标的问题。

或者，人们可以回避可行性问题，更直接地质疑合规模式，因为没有充分认识到行政权力的可取性，要么是因为它带来的后果，要么是由于它使行政机构能够以更符合自由民主价值观的方式行事。所有这三种观点都有利于将公共行政视为拥有自己的“独立的政治权威来源”（Heath 2020，p.20），尽管原因不同。但根据自由民主的原则，这种由非选举产生的官员行使的权力怎么可能合法呢？

公共行政的合法性

为了回答这个问题，学者们提出了公共行政合法性的不同方法，强调其与自由民主价值观的兼容性。

1. 输出

在国家规范理论中为行政权力创造空间的一种方法是指出其有益效果。Scharpf (1998) 通过区分输入合法性和输出合法性来做到这一点：第一个是由机构的血统保证，对应于人民政府的理念；第二个来自一个机构的产出，对应于政府为人民服务的理念。民主合法性行政机关在投入方面的不足，可以通过服务公共利益在产出方面弥补。

如果说合法性是指对合法性的认识，那么这种说法确实是有道理的。大多数人似乎根据它所做的来评估国家（eg，Tyler 2006；Rosanvallon 2011，pp. 171-77 ；Rothstein 2011）。然而，作为合法性的规范性理论，这种解释受到两个限制。除非一个人是严格的后果论者，否则仅指出有益效果不足以确立统治权（Cordelli 2020，p.8 ）。何况，不征求民众意见，怎么能得出公共利益的规范呢？这不就是选举的目的吗？人们怎么能指望缩短这个过程呢？一个渴望民主的行政合法性理论似乎不能如此轻易地将投入与产出分开。

2. 专家

Richardson (2002) 通过限制行政权力的范围来解决这个问题。他没有将投入与产出相提并论，而是专注于从前者到后者的转换。在他看来，立法机关仍然是公共利益的最终仲裁者，但它提供的指导势必仍不确定。因此，行政机构继承了指定立法机关设定的目标的重大责任。然而，规范不仅仅是手段的选择。至关重要的是，指定的结束不是由初始结束演绎地暗示的。如果是这样，公共行政将完全从属于立法机关，它就没有必要具有独立的合法性。

但是，为什么要授权行政机构指定目的呢？Richardson (2005) 在这里诉诸了熟悉的代理专业知识标准，但有所不同。他坚持认为，这种专业知识不仅是技术性的或工具性的，而且是道德的和评估性的。“在残疾人交通等问题上工作的监管者，”他写道，“可以很好地了解什么构成了该政策领域的重要且合理的目标。这种感觉可能源于多年来调解派系纠纷并试图制定政策以回应有原则的关切而又不增加过多成本”（Richardson 2005，p. 229 ）。

3.自由主义合法性

Heath（2020，pp.187-253）对成本效益分析（CBA）的讨论说明了他的方法，CBA现在是行政机构中普遍存在的程序。虽然CBA通常被政治哲学家视为应用功利主义的一种形式，但希思认为，行政机构在更有限的情况下使用CBA来识别和纠正市场失灵的实例（p.190）。从这个角度来看，CBA的基本原理是帕累托式的，而不是功利主义的。

希思认为，帕累托改进反过来是一种效率形式，尊重自由中立和公民平等的两个核心自由承诺。它尊重自由中立，因为它寻求根据他们自己的善的概念为所有人带来更好的结果。它尊重公民平等，因为在存在合理分歧的领域，国家必须同等重视每个公民的偏好，同时考虑这些偏好的强度。这可以通过采用一种通用的价值度量来实现，如货币，“有充分的理由认为所有各方的价值大致相同”（pp. 194-95）。因此，官僚可以在不违反政治中立要求的情况下致力于CBA，因为它反映了对民主竞争范围之外的自由原则的承诺。

4. 民主合法性

与Heath不同，Rosanvallon（2011）坚持民主合法性，公共行政的权威不是基于其自由主义，而是基于其民主资格。这是一个引人注目的说法，因为公务员不是选举产生的。强调他们的民主资格意味着将选举从他们在民主理论中经常占据的地位上降级，而这正是罗桑瓦隆所要做的。在他看来，赋予民主政府合法性的是它对获取公众意愿的要求。但作为一种选择程序，选举的不足之处在于：它们所捕捉的只是多数人的意愿。这里没有魔法子弹。我们所能做的，以及民主政权事实上所做的，就是建立一系列机构，每一个机构都试图以不同的方式抓住公众的意愿。没有一个会取得完美的成功，但他们可以一起弥补彼此的弱点。这相当于民主合法性来源的多元化，每个来源都基于一个独特的主张，即抓住社会普遍性。

Rosanvallon观察到，在法国很长一段时间内，高级公务员与民选政治家相比，是社会普遍性的体现。虽然政治家是通过投票选举产生的，但高级公务员被认为是代表公共利益的，因为他们的能力和献身于公共服务的生活。此后，这些说法越来越令人怀疑，但新形式的合法性已经出现，行政机构可以通过这些合法性重建其民主信誉。罗桑瓦隆写道，“公正的合法性”描述了一个不能被政治力量占有的机构的理想——一种消极的普遍性。他用“接近的合法性”来描述一个机构的理想，该机构致力于公平对待个别情况的独特性——一种对特殊性的普遍关注。

在行政机构接近这些理想的程度上，他们不仅可以要求合法性，还可以要求民主合法性。

5. 以我们的名义行事

尽管到目前为止，作者所讨论的强调了公共行政合法性的实质性原则和程序，但Cordelli（2020）坚持认为，在私有化的国家中，公共政策的实施不仅重要，而且重要的是由谁以及出于什么原因。

科德利在这一点上对政府行政职能日益广泛的私有化提出了激进的批评。她认为，私有化的问题不在于它使所提供的服务商品化，不在于它是由令人反感的动机驱动的，也不在于它带来不良后果，而在于它使我们系统地依赖于他人的单方面意愿。

为了避免单边主义的指控，Cordelli（2020，pp.156-95）坚持认为，公共行政人员作出的自由裁量决定必须“以我们的名义”作出，这是一种“代表机构”的形式。她解释说，为了“以我们名义”行事，不只是在自己的授权范围内行动，而是避免基于被明确排除在该授权之外的理由采取行动（p.15）。但是，私人组织的工作结构特征使得私人行为者很难排除这些原因，这可能是错误的。首先，私人行为者有义务考虑其组织的底线（如果是营利部门）或其组织的使命（如果是非营利部门）。换言之，他们必须考虑到他们作为我们的代表代理人应该忽略的考虑。无论他们的行动多么值得赞扬，他们的理由并不完全是我们的。因此，它们是私人或单方面意愿的表达，不可能是合法的。

良好的政府

假设我们已经解决了公共行政的合法权威问题。应该如何行使这种权力？这是良好政府或良好治理的问题（本文在这里互换使用这些术语，但请参阅 Bevir 2010 了解不同之处）。政治理论家有时会破坏合法性和好政府之间的区别，但正如柯比和沃尔夫 (Kirby & Wolff)（2021 ）指出的那样，在分析上将两者分开是有价值的：一个可以被授权治理但治理不佳，一个可以很好地治理而不被授权这样做。

好的政府不等于好的公共政策。相反，它指的是项目的管理方式——包括绩效衡量、激励、组织社会化和培训、组织文化培养、承包、机构间合作和监督的实践。与良好公共政策问题相比，良好政府问题在政治理论中受到的关注要少得多，但实证研究表明，出于许多相同的原因，我们应该关注这两者。项目的管理方式可能会产生分配性影响，即决定谁获得什么、何时以及如何获得；富有表现力的，增强了应得或耻辱感；和形成性，“塑造公众相信和想要的东西，公民看待自己和他人的方式，以及他们如何理解和对政治制度采取行动”（Mettler & Soss 2004，p.55 ；另见 Soss et al.，2011，Campbell 2012, Brodkin 2013, V an Berkel et al. 2017, Herd & Moynihan 2018)。

那么，好的政府包括什么？一些需求并不特别有争议。至少，行政权力应该是负责的，对相关方有反应，并受到保障（eg. Thompson 2005）。除其他外，这意味着良好的政府在推理和决策方面应尽可能透明，关注受影响各方的关切，尊重正当程序，并接受司法审查。这些需求可能在抽象中很容易表达，但在具体化时会变得更加复杂和有争议（eg. Mashaw 1985）。以对受影响方的反应为标准。Orren & Skowronek (2017) 声称，在美国，政府各部门越来越多地参与行政决策制定并未能控制行政机构。取而代之的是，它导致政府的其他部门被纳入政策制定的逻辑中——每一个考虑因素都是可以与另一个因素交易的筹码——从而削弱了宪法保护。或者以司法审查的问题为例。美国行政法学者卷入了一场关于法院应该用来审查行政决定的标准以及这些标准是否过于恭顺的长期争论（eg. Ernst 2014、Hamburger 2014、V ermeule 2016、Sunstein & V ermeule 2020 ；有关概述，请参阅 Tushnet 2021）。司法监督实际上变得更加复杂，因为行政机构越来越多地不是通过全面的、有约束力的监管，而是通过“指导”——临时声明“就该机构提议如何行使自由裁量权或解释法律向公众提供建议”（Parrillo 2019，p.167 ）。

大多数学者都同意，对行政权力的严格检查将必须体现在任何关于好的政府甚至合法政府的合理概念中。此外，一些人指出，这些检查必须是复数的，以涵盖行政行为的不同方面，结合立法监督、对受影响方的直接责任以及对同行和专业社区范围内的横向责任（Hupe & Hill 2007 ；Zacka 2017a，pp. 152-99 ；Zacka 2019，pp. 457-59 ）。然而检查的作用也仅限于此。为了指导实践，良好政府的说明还需要提供积极的指导，以指导行政权力的行使。什么可以提供这样的方向？从广义上讲，答案分为三类，取决于它们是强调程序要求、建议让公众参与，还是促进对公共利益的实质性概念。

良好政府的程序性说明对于行政机构被指示追求的目标保持中立，而是关注它们在实现这些目标方面的表现。良好政府最常见的程序说明强调效率（Agnafors 2013）。最近，Rothstein & Teorell (2008) 提出了一个以公正为中心的有影响力的替代方案。受女权主义伦理的启发，Stens?ta (2010) 和 Engster (2020) 认为，好的政府应该围绕照顾依赖它的人的责任展开。这些方法都抓住了重要的考虑因素。对效率的关注源于对公共资源有限且应负责任地使用的认识；公正与法治和公平的理想息息相关；官僚和客户之间的权力差异需要一种关怀伦理。

虽然好政府的竞争性概念不断被提出和完善（参见 Heywood & Kirby 2020 和 Kirby 2021a 关于公共诚信的概念），但重要的是要注意，通过了解公共行政可以破坏政策目标或背叛民主国家应维护的价值观。

在这里，政治理论家可以与社会科学家携手合作，批判性地审视项目管理的分配、表达和形成性影响，这些影响在政治理论中往往被制度设计和政策制定的讨论所掩盖。目标既是确定在政策实施之前可能不容易明显或预料到的道德问题的途径，又是诊断它们出现的原因。

举一个政治理论领域的例子，考虑 Wolff（1998）对“可耻启示”的讨论。沃尔夫创造了这个词来描述一个人必须公开一些他认为自己可耻的事情作为接受公共援助的条件的情况。

沃尔夫要求我们想象“在失业率低且工作并不特别短缺的情况下失业的人”（p. 113 ）。为了有资格获得福利，他们需要提出令人信服的理由，证明他们是“一个失败者，即使在其他人没有困难的情况下也无法获得工作”（p. 114 ），这是一种既羞辱又贬低的磨难，以及一种有助于破坏“自尊的社会基础”（Rawls 1971）。沃尔夫由此得出反对福利条件的论据，但他的分析也促使我们思考福利计划的管理如何减轻或加剧对可耻揭露的担忧。改变提出问题的方式或将问题转移到虚拟界面会产生影响吗？为什么？有没有办法产生似是而非的推诿，使客户能够挽回面子，或者更雄心勃勃地，支持自尊？更广泛的观点是，我们不需要等到我们有一个完全成熟的好政府理想来诊断项目管理中的缺陷，并开始思考和试验可能的补救措施。

官僚的道德机构

如果这不仅仅是一个虔诚的愿望，那么任何关于好的政府的构想都需要官僚来实现。这些官僚必须成为什么样的道德代理人，他们在这一过程中必须克服哪些挑战?这是道德能动性的问题。我们可以在不依赖于良好政府问题的情况下取得进展，方法是建立在普世基础上，集中于道德能力，这是良好政府最合理的解释所要求的。

在二十世纪的社会政治思想中，有一条关于官僚制对道德行为的不利影响的连贯的线索。特别是在大屠杀之后，大量的研究表明，官僚主义是阿伦特[2006(1963)]著名的“邪恶的平庸”的同谋。通过鼓励对等级制度的顺从，严格遵守规则，坚持重复的惯例，同时将官僚置于与受其行为影响的人民之间的有形和象征性的隔离，官僚主义被指责为培养了一种盲目服从的风气，一种逐渐放弃独立思考和行动的能力，也许最重要的是对他人困境的麻木不仁(Bauman 1989, Glover 2000)。

另一种对官僚机构与道德机构之间不利关系的传统观点提出质疑的另一种方法是，观察到它依赖于——就像官僚责任的合规模型一样——建立在对官僚机构在大多数时间如何运作的误导性描述上。用 Maynard-Moody & Musheno (2003, p.10) 的话来说，官僚机构是“规则饱和但不受规则约束”。官僚继承的目标，即使是在街道层面，通常也是不确定的，官僚必须坚持一系列经常发生冲突的过程价值观。这为日常工作中的价值负载自由判断提供了相当大的空间。

正如 Shaw (1992) 所说，官僚主义是“制度化 的实践知识”的场所。一个暗示是我建议称之为专业精神的甜蜜诅咒。自由裁量权提升了工人的地位，并赋予他们所做的事情以严肃性和意义。然而同时，它牵涉到他们个人并使他们成为他们所体现的系统的限制的同谋，因为他们不仅作为操作员而且作为思考和推理代理参与其中（Zacka 2017b）。随之而来的是更强烈的个人责任感。

为了理解在公共服务前线的日常工作所面临的挑战，本文从道德决策的时刻退一步来考虑街头官僚给工作带来的道德倾向，以及他们在工作中遇到的压力如何影响这些道德倾向。作者认为，街头官僚陷入了困境。公共政策的适当执行取决于它们是否有能力继续适应民主价值的多元格局。由于长期缺乏人手、资源有限，以及与客户面对面的情感冲突，在日常工作中，这样的任务往往转化为不得不在各种选项中做出选择，而所有这些选项都涉及痛苦的失去感。

作为一项工作，关于道德能动性的学术研究表明了对恢复一类社会行为者、官僚的“一定的道德尊严”的承诺，“这些人近年来一直是相当批评的诋毁目标”（Du Gay 2000，p.ix)。限定词“道德”在这里很重要，因为它提醒人们注意这样一个事实，即公共服务工作者代表社会承担着巨大的负担，而这种负担往往未被承认。除此之外，本研究还呼吁关注官僚劳动的道德生态——自我实践、同侪水平的动态、管理风格、组织文化——在维持官僚作为正式结构内的道德代理人方面发挥着核心作用他们居住。它邀请未来的学者与美德伦理学家一起更系统地研究能够维持行政代理人之间所期望的道德倾向的组织环境或生活方式。最后，这项工作为自下而上的国家规范理论开辟了资源（Zacka 2017a，p. 254 ），该理论从服务提供的挑战以及足以负责任地承担这些挑战的处置开始，并且行之有效回到工作环境和必须采取的政策措施，以使官僚们能够适应这种情况。

制造国家

这篇综述讨论的最后一个研究主题是人类学和社会学。它提醒读者，如果通过行政机构的日常实践，像大多数公众成员那样理解国家，我们对国家的理解将会发生怎样的变化。它对政治理论的主要贡献是一系列有问题的重新描述——对破坏我们传统研究视角的政治现象的描述。Levinson(2015)在关于教师的文章中，甚至从战争经验中借用了道德伤害的语言来描述道德失感和相关的心理损失。

国家经常作为行动的主体：它启动基础设施项目，征收税收，并发布法规(Bourdieu 2014, p. 10; Weller 2018, p.5）;国家的人类学家和社会学家对这种措辞的转变提出了警告，因为他们预设了一个实体——国家的存在，然而，在他们看来，挑战恰恰在于阐明“如何将‘本体’归因于国家”(Mathur 2016，p.5)。作为一种前进方式，他们建议非常具体地对待国家。以准现象学的方式——因为它“在人们的生活中通过明显平庸的官僚机构的做法得到证实”(Sharma & Gupta 2006，p.11; Fassin et al. 2015)。这涉及到重新审视街头官僚的日常世界，但与Lipsky[2010(1980)]的文学作品不同的视角。

我们的目标不是去理解那些影响国家行为主体如何使用他们的自由裁量权的因素，而是去理解我们如何从一群特定个体的行为转变为一个凌驾于个人之上的实体，即国家的理念，它理应与所有人保持平等的距离。

在政治科学中，国家作为一种实践效果的观点与米切尔(1991)的著作相似。然而，布迪厄(2014)采取了不同的方法。他没有像米切尔那样强调纪律的构成作用，而是强调官僚实践的表现——它们有能力带来公正、无私的立场，而这些立场本来是它们产生的基础。他特别强调了戏剧化的日常过程的重要性。国家官员所佩戴的头衔，标示他们的有时过时的程序和着装规范，以及我们与他们见面的房间——所有这些都在向公众发出信号：他们代表着一种独特的道德登记册。这些装备也提醒官员们，如果他们要继续声称权威，他们必须坚持这些标准。

布迪厄的作品是对我们如何概念化国家的一种反思。严肃对待国家是一个由其代理人的普通表现所产生的集体虚构的观点意味着什么?如果这被证明是正确的，我们还能坚持我们的合法性和民主的规范性理论吗?

从规范的角度来看，这个问题很重要，因为有了代理就有了责任。如果文物做政治工作，那么它们是规范和批判性审查的适当对象。通过办公室分发的文件集合或排除哪些选民，又应该包括哪些选民?政府官员在案件中看到了什么，我们希望他们看到什么?随着行政机构向新的数字接口和客户管理系统过渡，这些问题及时地提醒人们，国家和公民的代理人都可能发现自己被那些理应为他们服务的工具所约束和构建。

结论

公共行政再次成为政治理论研究的一个活跃领域。这种兴趣的复苏发生在与社会科学的对话中，社会科学提供了对官僚机构如何工作、它们如何被更广泛的公众感知、以及它们如何反过来构建和感知这一非常公众的更微妙的理解。对政治理论的洞察是多方面的，从规范性和解释性到批判性和概念性。这种兴趣在行政国家被从私营部门引入的做法所转变，许多传统职能外包或去个性化并转移到网上的时候具体化，这是一种巧合吗?这是否使得对公共行政的官僚模式的研究已经过时或即将过时?我认为这两个问题的答案都是否定的。

本文通过对比来观察和学习:当我们开始感觉到改革的局限性时，更传统的公共行政模式的意义和吸引力才最为突出，直到最近，改革还被誉为万灵药。我们面临的挑战是在不屈服于怀旧的魅力的情况下清晰地表达这些吸引力，不是因为它们为我们在未来应该要求公共管理提供了一个蓝图，而是因为它们包含了关于我们应该保持警惕的重要教训，以及我们可能合理地希望从中得到什么。

编译｜李明媛

审核｜查 皓

终审｜李致宪

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